Закупівлі у відбудові: де виникають порушення і чому справа не лише в знанні закону

Нещодавно КШЕ проаналізувала результати моніторингу Держаудитслужби й подивилася, які питання виникають у контролерів до замовників найчастіше. Висновок: за більшістю порушень стоять не лише помилки конкретних людей, а й прогалини в організації процесу.

Типові порушення та їхні причини

Порушення трапляються в усьому закупівельному циклі — від планування до укладання договору.

Під час планування часто неправильно визначають предмет закупівлі. Причина може бути не в незнанні норми: ініціатор нечітко описав потребу, а той, хто визначав код класифікатора, зрозумів її інакше. 

Підготовка тендерної документації. Структурні підрозділи не спілкуються між собою: хтось описав технічні характеристики, хтось кваліфікаційні вимоги, хтось умови договору, все зліпили докупи, а ніхто не вичитав і не синхронізував. Потрібна людина, яка на фініші звірить усе між собою.

Розгляд пропозицій і визначення переможця. Занадто складна документація з надмірною кількістю вимог збільшує ризик помилитися під час оцінювання, наприклад неправильно застосувати 24 години на виправлення. Ще один ризик: не перевірити всі документи, які переможець має подати перед укладанням договору. Тоді вся закупівля, над якою працювали, матиме порушення.

Договір. Перед підписанням треба уважно перевірити, чи відповідають його умови пропозиції переможця, бо розбіжності вже є порушенням. Також потрібна людина, яка відповідає за публікацію договору, додатків у правильному форматі та змін до нього.

Уповноважена особа не повинна знати все

Історично склалося, що уповноважену особу вважають людиною, яка має розумітися на всьому: від охорони праці до будівництва й харчування. Лілія Лахтіонова наголошує, що так не може бути. За законом уповноважена особа організовує й проводить процедуру, тобто орієнтується в процедурних питаннях, а не в технічних характеристиках будь-якого предмета закупівлі.

Тому ролі мають бути розподілені:

• Ініціатор формує потребу та її характеристики.
• Фінансисти підтверджують, що кошти заплановано в потрібному обсязі.
• Юристи допомагають прописати умови договору.
• Керівник організовує взаємодію між підрозділами й дає розпорядження, щоб процеси були описані.

Це працює навіть у малих організаціях. Наприклад, у школі, якій потрібні нові парти. Потребу можуть сформувати заступники директора з навчальної та господарської частини: перший знає кількість класів і учнів, другий бачить, що є в наявності. Вимоги до парт закріплені законодавчо, і їх також знають у школі. Одна людина може поєднувати кілька ролей, але самі ролі мають існувати.

Аналіз ринку та попередні консультації

Не кожну закупівлю потрібно супроводжувати аналізом ринку. Якщо закупівлі циклічні й прості, предмет та постачальники зрозумілі, скарг немає, приходить більше ніж один учасник і ціна ринкова — постійно аналізувати ринок не потрібно.

Інша річ, коли купуєте щось уперше або давно. Один учасник у закупівлі сам по собі не є порушенням: бувають вузькі ринки та термінові чи надскладні закупівлі. Але якщо прийшов один, а ви знаєте, що потенційних постачальників багато, це сигнал придивитися уважніше.

Аналіз ринку дає структуру ринку, перелік потенційних постачальників, цінові діапазони й розуміння, на що готовий бізнес. Це не 60-сторінковий документ. За словами Лілії Лахтіонової, головне — потенційні постачальники та ціновий діапазон. Це також не про те, щоб попросити дві-три комерційні пропозиції. Для нескладного ринку аналіз може зробити й сама уповноважена особа.

Якщо постачальники не приходять або надходять скарги, а ви не розумієте причини, варто провести попередні ринкові консультації. Розкажіть бізнесу, що хочете купити і з якими вимогами, та попросіть зворотний зв'язок. Лілія Лахтіонова переконана, що бізнес відгукнеться, і після доопрацювання документації прийде не один постачальник. Знижуються й ризики завищеної ціни, невиконання договору та зайвих додаткових угод.

Ці дії захищають замовника й під час перевірки: можна показати, що аналіз ринку проведено, консультації відбулися, а інформація була відкритою для всіх охочих.

Прості інструменти, які знижують ризики

Лілія Лахтіонова радить мати у своєму арсеналі наступні інструменти:

• Шаблони тендерної документації з відповідальним за них. Така людина стежить за змінами в законодавстві, зокрема й дотичному (сертифікати, вимоги до предмета закупівлі), і вчасно оновлює шаблони. Без цього шаблон швидко застаріває.
• Чек-лист для розгляду пропозицій. Виписуєте всі вимоги з документації й відзначаєте, що є, чого бракує, чи можна дозапросити документи в межах 24 годин. Такий чек-лист також доводить обґрунтованість рішення, якщо за пів року про це запитають учасник, контролери чи громадськість.
• Календар закупівель.

Усе це робить роботу незалежною від пам'яті однієї людини. Коли співробітник звільнився чи захворів, актуальні документи залишаються. Якщо немає часу напрацьовувати такі інструменти самостійно, можна звернутися до консультантів. Зокрема, й консалтинговий напрям КШЕ допомагає проаналізувати процеси, знайти вузькі місця, скласти дорожню карту й розробити шаблони та чек-листи.

Закупівля не завершується підписанням договору

Результат, який замовник планував на старті, має зберегтися до кінця виконання договору. Тому, по-перше, потрібен перелік документів і строків їх оприлюднення (договір, додатки, формат, часові рамки). По-друге, потрібна людина, яка супроводжує життєвий цикл договору: стежить, які зміни вносяться, хто їх погодив, чи оприлюднено їх, чи є кошти, чому зросла ціна.

Бо під час виконання договору можуть з'явитися зміни, що фактично нівелюють усе закладене. Купували за 100 тисяч, а за підсумком ціна зросла до 500, і початковий результат уже не той.

Не менш важливо фіксувати, як приймали товар чи роботи, чи був неякісний товар, чи застосовували штрафні санкції. Якщо постачальник роками не виконував зобов'язань, а замовник жодного разу цього не зафіксував, відхилити його вже не буде підстав. Тому, за словами експертки, потрібен фактично проєктний менеджер на кожен контракт.

Аудитопридатна закупівля

Багато замовників, особливо малих, починають збирати інформацію лише тоді, коли приходить моніторинг. Тоді доводиться бігати між фінансовим відділом і завгоспом, згадуючи, чому саме це купували і навіщо вносили зміни. До того ж часто порушення трапляється вже на етапі самого моніторингу: інформацію надали невчасно чи не в повному обсязі.

Альтернатива — аудитопридатність: спроможність швидко й документально довести контролюючим органам, як і чому ухвалювалися рішення від визначення потреби до завершення договору. Для цього з самого початку складають досьє закупівлі:

• Потреба й внутрішній документ, що її обґрунтовує.
• Підтвердження, що кошти заплановані в такій ціні й обсязі.
• Обґрунтування умов тендерної документації, результати аналізу ринку чи консультацій.
• Рішення на кожному наступному етапі.

Коли приходить перевірка, досить відкрити досьє й передати документи.

І нарешті, кожен процес варто оцінювати після завершення. Проаналізуйте, що пішло не так і які процеси це допустили, і внесіть зміни. По суті, це цикл Демінга: плануй, роби, перевіряй, дій.

BRP InfoBox створено в рамках проєкту, що реалізується за підтримки New Democracy Fund.